趙家緯 CSR@天下 2021-07-27
「碳關稅」，是過去一年台灣氣候政策的關鍵字。
隨著歐盟於2021年7月14日宣布「碳邊境調整機制」（carbon border adjustment mechanism, 簡稱CBAM）草案，這個在國際氣候決策界討論了十年以上的政策，正式被擺入政策議程。
依據OECD的評估，台灣境內的排碳量有48%是因爲了滿足出口所導致，此比例高於韓國的35%、中國的20%。因此需仔細梳理歐盟「碳邊境調整機制」的內容以及其衍生影響，方可研擬臺灣應變措施。
歐盟碳關稅有何影響
歐盟推動「碳邊境調整機制」的根本目標為驅動重工業部門減碳。
在現行碳排放交易制度下，因為CBAM的提出，產業競爭力會受到影響，產生碳溢漏（carbon leakage），因此大量提供免費核配額度，降低重工業的負擔。
但根據研究，鋼鐵、石化、水泥等產業關鍵去碳化技術的減碳成本約在每噸二氧化碳60~240歐元左右，導入去碳化技術時會使產業生產成本約增加20%~75%以上。
此次藉由研擬CBAM，歐盟預計自2026年開始生效，削減免費核配額度，到2035年時充分淘汰免費核配，藉此措施提供充足的產業減碳誘因。在德國提出的鋼鐵業與石化業去碳化策略中，便將CBAM列為其整體推動策略的一環。
面對歐盟執委會所提出的草案，歐洲環保團體，如歐洲環境局（European Environment Bureau, EEB）、碳市場觀察（Carbon Market Watch）與綠色和平等，主要觀察有下列四大重點：
- 移除工業免費核配：CBAM生效後，免費核配須立刻移除。
- 發展中國家的協助：應排除低度發展中國家，並建立工業去碳化國際合作專案。
- 預算用途：收入應優先用於境內公正轉型。
- 避免碳傾銷效應：建立監測機制，避免出口商藉由產線切割，規避實質減碳責任。如世界排名第三大的煉鋁公司俄鋁（Rusal），便將旗下碳足跡較高產線分拆成立子公司，留下碳足跡較低的製程，以因應CBAM。
由於最終草案公佈後，廢除免費核配的時程延至2035年，引發環保團體的批評。EEB就批評，這僅是「為了保護產業，而非加速減碳」；碳市場觀察則認為「這樣的作為倒不如不要推動CBAM，大污染者持續免於承擔污染者付費的責任，將向國際傳達一個非常負面的訊號」。
但另一方面，歐盟鋼鐵同業公會則認為推動CBAM同時維持免費核配符合WTO規範，並指出若減少免費核配，將排擠鋼鐵業的低碳投資，故呼籲不應淘汰免費核配。由此可知，後續在歐洲議會審議時，CBAM與排放交易制度的改革之間的關聯性，將是討論重點。
國際如何因應歐盟碳關稅
依據聯合國貿易暨發展會議（UNCTAD）統計，受到CBAM影響最主要的國家為俄羅斯、中國、土耳其，韓國名列第6、美國第9、日本為第20名。
歐盟CBAM 規範部門中，出口總額最高的20國（單位：10億美元）圖片來源／UNCTAD, 2021, A European Union Carbon Border Adjustment Mechanism: Implications for developing countries
受到衝擊較大國家中，中國、印度、巴西、南非與俄羅斯等，過往一年屢次質疑此機制，認為其違反氣候變化綱要公約中所稱的「共同有差異責任之原則」。但土耳其與烏克蘭，則是積極推動境內碳定價機制作為回應，如烏克蘭碳交易制度預定將於2025~2026施行。
日本方面，經產省2020年12月公布綠色成長策略，明文提及規劃日本碳邊境調整機制，以保護鋼鐵業。在歐盟提出草案版本後，經產大臣梶山弘志發言表示，此舉會干擾貿易市場，籲請歐盟慎重考慮。但經產省産業技術環境局在3月時便規劃下列因應策略：在密切關注其他國家審查和討論情況的同時，將在審查有利於國內成長的碳定價同時採取下列措施。
- 世貿組織規則一致前提下，密切關注其他國家審議情況，同時考慮碳邊境調整機制。
- 領導制定和應用符合國際規則的可靠測量／評估方法，這些方法在單位產品碳排放的準確性和可行性方面取得平衡（例如ISO的制定）。
- 鼓勵各國相關數據的透明度。
- 考察日本和相關碳關稅倡議國的目標產品所產生的碳成本。
- 關於引入碳關稅的適當性和理想制度，將從防止碳洩漏和確保公平競爭條件的角度，與立場相同的國家合作。
南韓方面，韓國綠色和平與安永合作分析，提出2023年時重工業會增加6,100億韓元（150億台幣）、2030時會增加1.87兆韓元（450億台幣）的評估報告，建議政府加速電力去碳化、再生能源、綠色氫氣、國際資訊交換。
文在寅政府，在2020年度綠色新政中提出要課徵碳稅，經濟及財政部與環境部協同提出草案規劃，回應歐盟CBAM的推動。此外，韓國央行智庫亦強調CBAM對韓國產業的衝擊，不容小覷，故推動碳稅並將稅收回饋給產業作為因應措施。
但對CBAM推動上，具有最大影響力的仍是美國。雖然氣候特使凱瑞訪歐時，希望歐盟應將CBAM視為最後手段。但在7月19日時，拜登總統的關鍵盟友，民主黨參議員Chris Coons提出「公平轉型與競爭法」（FAIR Transition and Competition Act of 2021，全名為Fair, Affordable, Innovative, and Resilient Transition and Competition Act’），提出美國版碳關稅。
美國版碳關稅重要內容如下：
- 規範的部門別：鋼、鐵、水泥、鋁、化石燃料。
- 時間點 : 2024年1月施行，沒有調適期。
- 適用國：低度開發中國家可排除。此外，未針對美國課徵碳關稅，但減碳努力與美國相當的國家亦可排除。
- 收入用途：社區韌性計畫（包括公正轉型、氣候調適）以及重要科技研發。
- 課徵方法：責成行政管理和預算局 、能源部、財政部等多個部會，共同估算出「境內環境成本」（domestic environmental cost incurred），而此成本並非單指碳定價，而是各類政策工具新增加的成本均會涵蓋在內。
此草案更明定國務院與貿易代表處，應與其他國家討論如何藉由貿易促使溫室氣體減量，並確保碳關稅訂定的公平性。正與美國重啟貿易談判的台灣，更需正視此條文，積極準備在雙邊貿易協定中制定氣候條款。
台灣該怎麼辦
依據CBAM的衝擊報告，台灣在這四類課徵商品中，2019年時出口至歐盟的量如表1所示，即使是排名最高的鋼鐵，其出口量占台灣鋼鐵年產量約僅1.5%左右。由此觀之，若僅有歐盟推動碳關稅，對台灣整體的影響並不高。
但如前述分析，歐盟碳關稅僅是推動全球共同碳定價第一步，美國、日本都已明文規劃導入此機制，併同歐洲，其占台灣出口占比約達30%。而以一定會被列入課徵範圍的鋼鐵為例，台灣出口至美、日鋼鐵量合計占總鋼鐵出口量的16%。其他會被列入課徵範圍的產品中，在肥料方面，日本為台灣第一大出口國；水泥方面，美國為台灣第三大出口國。由此顯示這波全球碳關稅浪潮，定會席捲來台。
更有甚者，若依據UNCTAD評估，若歐盟CBAM的價格水準為每噸44歐元時，台灣與主要貿易國各部門的從價稅等值（ad valorem equivalent）如表2所示。此比例越高者，代表其該類產品生產過程的碳排放量較高，在CBAM施行後生產成本增幅較大。
從此表中可知，台灣鋼鐵與水泥相較於主要貿易夥伴，碳密集度較低，但在化學品與肥料上，則高於美、日、韓，因此後續若碳關稅課徵範圍擴大至化學品時，台灣石化業受到的衝擊將較其更高。且表列武國中，僅有台灣尚未見任何碳定價措施，若遲遲未採行具體作為，勢必削弱台灣出口競爭力。
綜合上述討論，面對碳關稅襲來，台灣在氣候政策上，應該依循下列三個原則進行設計：
1. 莫存僥倖心態
台灣受到CBAM影響雖微，但在美、日紛紛規劃相似措施下，台灣耗能產業一定會受到衝擊，需即刻因應。
2. 立即採取行動
台灣自2006年立法院首次討論能源稅與溫室氣體減量法制起，便開始討論碳定價機制的推動。但15年過去，仍未有具體施行時程。而無論是CBAM的2023年試行，或是美國公正轉型與競爭法案中所揭示的2024年，均代表面對碳定價，台灣已無拖延的藉口。
3. 漸進就是退步
CBAM推動乃是要加速工業部門去碳化，因此過往到廠輔導、自願減量承諾等毫無管制強度的作為，已經不足因應全球對於工業去碳化的要求。
因此台灣應儘速採取下列三大作為，藉此驅動減碳難度比較高的重工業加速去碳化：
1. 明定碳定價施行時程
2023年施行碳費，建立產業碳管理能力，並於2026年時施行能源稅，以可比肩國際碳價水準之稅率，避免碳關稅。
2. 整合產業耗能與排碳資訊
目前能源局、環保署、金管會均有法令要求業者定期申報排碳與能源耗用資訊，環保署亦建有產品碳足跡資料庫。但現行資料品質不佳，欠缺整合，且多以企業機密為由，拒絕公開，此舉難以符合CBAＭ申報要求。故應立即整合國內相關申報系統，並訂定國內產業排碳標竿值，充分揭露資訊，提供投資人、公民團體監督依據。
3. 效能標準強制化
於此次修法中，環保署規劃將原本鼓勵性質的溫室氣體排放效能標準，修改為強制規範，然產業代表反對此作為。但效能標準的推動，可驅動產業提早汰換製程，削減碳足跡，實為面對碳關稅時應該用風險管理方法。